LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LA LUCHA POR EL PODER
Víctor Manuel Muñoz Patraca
En los días que corren los partidos políticos son objeto de críticas y rechazo en países por demás diversos, incluido México. Algunas quejas han acompañado a los partidos políticos desde su nacimiento, como la idea de que el partido divide a la sociedad, la confronta y aleja de los consensos necesarios para lograr el bienestar general. Otras, responden a preocupaciones relativamente recientes como la incapacidad de los partidos políticos para organizar a la sociedad en busca del cumplimiento de objetivos precisos, tarea que están tomando en sus manos los movimientos sociales o las organizaciones civiles. El tema de la corrupción ligado al financiamiento de las campañas políticas, el elevado costo de éstas, y la imagen de partidos que acogen bajo sus siglas a políticos interesados únicamente en obtener posiciones personales y acuerdos que satisfagan sus ambiciones, sin ningún compromiso con los electores, son algunos otros aspectos que alimentan el desprestigio de estas organizaciones.
A pesar de éste, los partidos siguen siendo una pieza esencial en las democracias representativas, pues cumplen funciones que ninguna otra institución política cumple, como la de organizar el reclutamiento y hacer posible la periódica y puntual elección de representantes a parlamentos y gobiernos. Además, a pesar de sus fallas, los políticos llevan a cabo la negociación que permite la adopción de políticas públicas plurales que contribuyen a mantener la estabilidad del sistema.
En México, se encuentran motivos adicionales para el descrédito de los políticos y sus partidos. Por una parte, procesos electorales fuertemente competidos, como la elección presidencial de julio de 2006, cuando el triunfo se decidió por una diferencia mínima, colocan a los ciudadanos ante una situación de desconcierto, en donde las acusaciones e impugnaciones siembran dudas pero no convencen. Por otra, la novedad de las alianzas entre partidos, provocan el rechazo de una parte de los votantes y de la clase política misma, quienes se niegan a aceptar los acuerdos alcanzados por las dirigencias partidistas en el cumplimiento de sus objetivos electorales más inmediatos.
El descontento generado por los resultados de la controvertida elección presidencial de 2006 fue motivo para iniciar un nuevo proceso de reforma electoral, el cual condujo a reformas a nivel constitucional y legal, aprobadas el 13 de noviembre de 2007 y el 14 de enero de 2008 respectivamente. A pesar de que el cambio político en México ha avanzado paulatinamente desde hace más de 30 años por medio de modificaciones parciales orientadas a adecuar aspectos susceptibles de sufrir una mejora desde el punto de vista de sus promotores, la reforma de 2007-2008 estuvo marcada desde su aprobación por un amplio rechazo a la manera como los partidos políticos pusieron sus intereses por encima del fortalecimiento de las instituciones nacidas del proceso de construcción democrática. Con la destitución del Consejo General del IFE que estuvo a cargo del proceso electoral de 2006, los partidos políticos mostraron el control que tienen sobre la institución.
En estos momentos en que la elección presidencial de 2012 se acerca y los partidos políticos preparan el terreno realizando los cambios de sus dirigencias y buscando los acuerdos para calmar los ánimos de los precandidatos, surge nuevamente la demanda de una reforma, sobre la cual todavía no están claros los aspectos susceptibles de modificarse. Resulta claro, sin embargo, que las elecciones federales de 2009 para renovar la Cámara de Diputados pusieron en entredicho aspectos medulares de la reforma de 2007, tan costosa para los partidos políticos en su de por sí escaso prestigio.
A continuación haré referencia a algunos aspectos que resulta interesante destacar de las reglas del juego electoral vigentes, sobre las cuales seguramente veremos a los partidos políticos realizando alteraciones durante los meses venideros.
El contexto de la reforma de 2007
En su estudio sobre gobernabilidad democrática en México, el Banco Mundial considera que la reforma política que se aprobó en 2007 está incompleta. Así, a pesar del interés que despertó el anuncio de una nueva etapa de modificaciones en el ámbito electoral que permitiera profundizar el proceso iniciado tres décadas atrás, y subsanar algunas de las deficiencias que se presentaron en los comicios de 2006, el resultado de la labor realizada por el Congreso de la Unión no cumplió con las expectativas creadas.
Es posible observar que las modificaciones realizadas no responden a los problemas que plantea la consolidación democrática en el país. Hay que recordar que las transiciones a la democracia no sólo pretenden un cambio de régimen, sino que tienen la intención de hacer a un país competitivo en el escenario internacional, lo cual implica profundas transformaciones económicas, políticas, sociales y culturales.
En México se han identificado los problemas y se han establecido las medidas a adoptar para resolverlos, y si bien las reformas generales que se han planteado han quedado truncas, el proceso de cambio en materia político-electoral ha transformado al país de manera profunda a lo largo de seis lustros. El camino que falta recorrer está constituido por reformas complementarias que aporten respuestas puntuales a aquellos aspectos que siguen dando fundamento a controversias entre los actores políticos.
Hablando de reformas pendientes se han hecho, por ejemplo, recomendaciones orientadas a apuntalar los derechos políticos. En el Diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en México, publicado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México se señaló, en primer lugar, la necesidad de “reconocer explícitamente en el texto constitucional los mecanismos de participación directa: referéndum, plebiscito e iniciativa popular, y adoptar una Ley Federal de Participación Ciudadana que garantice los mismos”. Hasta ahora éste sigue siendo un tema pendiente pues no se ha dado ese debate propuesto por diversas fuerzas políticas que buscan incorporar a la Carta Magna estas formas de participación.
En segundo lugar se propuso: “Reformar la legislación electoral, a fin de incorporar una ley de partidos, la reglamentación del voto de los mexicanos en el extranjero, optimizar la fiscalización de los gastos de campañas y precampañas electorales y la reducción del financiamiento a los partidos…”. Es decir, desde el año 2003 en que se publicó este documento, se había advertido la necesidad de completar procesos como el del voto de los mexicanos en el extranjero, lo cual se realizó y permitió que éste se diera por primera vez en la elección presidencial de 2006. Sin embargo, los temas más conflictivos del financiamiento de campañas y precampañas no fueron tocados convirtiéndose en un punto conflictivo en esa misma elección.
En tercer lugar se hizo referencia a la necesidad de “garantizar el carácter ciudadano, autónomo y profesional de la autoridad electoral”. Esta recomendación tendría una enorme importancia pues coincide con la llegada al IFE como consejero presidente de Luis Carlos Ugalde, quien no había logrado un consenso entre los partidos políticos representados en la Cámara de Diputados, pues si bien obtuvo la mayoría de votos para ocupar el cargo por el apoyo dado a su candidatura por el Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido Acción Nacional (PAN) y Partido Verde Ecologista de México (PVEM), no había logrado revertir las dudas del Partido de la Revolución Democrática (PRD) y sus aliados en esa Cámara. Con el paso del tiempo las críticas se convirtieron en descalificaciones y, al final del proceso electoral de 2006, en la demanda unánime de su salida del IFE planteada por los partidos políticos.
De tal forma, puede afirmarse, la reforma electoral aprobada en noviembre de 2007, retoma algunos de los aspectos que habían sido señalados por especialistas, la opinión pública y organismos internacionales como asuntos pendientes en el proceso de construcción democrática del país, y cuya primera consecuencia fue la renuncia del Consejero Presidente del IFE el 14 de diciembre de ese mismo año.
Aspectos relevantes de la reforma
La reforma electoral de 2007 implicó una serie de modificaciones a nivel constitucional y legal. La reforma a la constitución implicó la modificación de los artículos 6º, 41, 85, 99, 108, 116, 122 y 134. Se incluyeron aspectos puntuales, como la incorporación del derecho de réplica en el artículo 6º, y cambios sustantivos del artículo 41 para introducir ajustes básicos como definiciones relacionadas con las agrupaciones políticas nacionales y los partidos políticos; la inclusión de nuevas reglas para el uso de la radio y la televisión por parte de éstos; la precisión de las formas de financiamiento posibles; el fortalecimiento de los mecanismos de fiscalización sobre los recursos de los partidos, la regulación de las campañas y precampañas y la adopción de nuevas normas organizativas y funcionales para los organismos electorales.
La adecuación del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) para reglamentar las nuevas disposiciones constitucionales fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de enero de 2008, y tres semanas más tarde se eligió al nuevo consejero presidente del IFE, dando inicio la sustitución escalonada de los consejeros electorales. De esta manera se completó el proceso de reforma y dio inicio la aplicación de las normas vigentes, las cuales rigieron el proceso electoral federal de 2009 y estuvieron a cargo de nuevos consejeros del IFE. En estos días de octubre de 2010 está en marcha el proceso para la sustitución de tres consejeros electorales. Antes del 30 de este mes la Cámara de Diputados deberá llegar a un acuerdo para que, con el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, se designen los consejeros que deberán permanecer en el cargo hasta el año 2019.
En esta primera renovación de acuerdo con los procedimientos establecidos por la reforma electoral de 2007, las críticas se alzan nuevamente en contra de los partidos políticos. En efecto, durante la discusión de la reforma hubo una reprobación generalizada de las decisiones en torno a la sustitución de los consejeros del IFE, que fue vista como un claro retroceso en el camino transitado a partir de 1996 para garantizar la autonomía del organismo encargado de la organización de las elecciones federales. Como señaló Luis Medina Peña en su momento, “la remoción de los consejeros del IFE vía una reforma constitucional…es una violación de reglas esenciales del juego previamente acordadas”. Ciertamente este aspecto fue el más cuestionado por haber puesto en duda la autonomía de la autoridad electoral. Con ello se asestó un golpe a una institución que gozaba de mayor credibilidad que los políticos y sus partidos, ubicándose a contracorriente de lo que se espera en la etapa de consolidación democrática en el país.
En estos momentos en que se discute la sustitución de los tres consejeros, ha resurgido el temor de que los partidos políticos vuelvan a actuar conforme a sus intereses, manipulando la elección de consejeros que se supone deben responder a los de la sociedad. El reparto por cuotas que se ha venido dando en el nombramiento de los consejeros ciudadanos por parte de los partidos políticos a través de los integrantes de sus bancadas en la Cámara de Diputados ha convertido la ciudadanización del órgano electoral en una simulación. Los partidos políticos están bajo el escrutinio de una opinión pública que simpatiza poco con estas expresiones de abuso de poder.
No todos los aspectos de la amplia reforma de 2007 –la revisión más extensa de la normatividad electoral desde 1990-- provocaron una reacción negativa. La reducción del financiamiento público que se otorga a los partidos políticos, fue bien recibida en términos generales, debido al rechazo que provoca el monto tan elevado que se destina a los partidos políticos en un país con elevados niveles de pobreza y marginación. Como ha señalado Alan Ware, el dinero es uno de los dos principales recursos utilizados por los partidos políticos durante las campañas (el segundo es el trabajo voluntario de militantes y simpatizantes). El dinero se emplea para pagar espacios publicitarios en los medios de comunicación, para pegar y distribuir propaganda escrita, para contratar el levantamiento de encuestas de opinión y, en el caso de nuestro país, para financiar los regalos que se dan a los posibles votantes. La reforma de 2007 propuso reducir el gasto publicitario al prohibir la compra de tiempo para difundir las campañas en radio y televisión.
Otro aspecto percibido como positivo en esa reforma fue el mejoramiento de los mecanismos de fiscalización de los recursos canalizados a las campañas y precampañas de los partidos políticos, la cual respondía a una exigencia por derribar un obstáculo a la equidad y la transparencia de la competencia partidista. En México, al igual que en muchos países del mundo, los aspirantes a ocupar cargos de elección popular inician sus precampañas mucho antes de los tiempos formales establecidos para los procesos de selección de candidatos y la fecha prevista para la jornada electoral, lo que en el pasado implicó que se destinaran recursos a la promoción de candidatos y partidos que quedaban fuera de la regulación que, por ley, debía realizar el IFE sobre las campañas electorales.
El tema de las restricciones a la contratación de tiempo en los medios de comunicación introducidas a nivel constitucional fue fuertemente debatido. La polémica giró en torno a la prohibición para la contratar anuncios en la radio y la televisión por medio de los cuales partidos políticos, particulares y personas morales pudiesen difundir sus puntos de vista sobre algunos temas y propuestas que surgieran al calor de la campaña política. Esta prohibición no es una medida excepcional adoptada en nuestro país, sino más bien se ubica en una posición mayoritaria. De hecho, sólo en una democracia consolidada de larga data, Estados Unidos, se permite la compra de tiempo en la televisión para las campañas electorales.
Sin embargo, en México dio motivo a una polémica que se mantiene viva. Si para algunos la prohibición fue fruto de una mala lectura del uso de los medios electrónicos en Europa (el modelo adoptado), con lo cual se cerraron las puertas a la posibilidad de que en México las campañas se conviertan en un espacio para debatir las ideas y propuestas en torno al futuro del país. Para otros, fue un verdadero atentado a la libertad de expresión, como lo consideran los 15 intelectuales y periodistas que, en diciembre de 2007, interpusieron un amparo ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en contra de ese punto específico de la modificación al artículo 41 constitucional.
Al margen de esta polémica es importante subrayar que al reducir el espacio para el marketing político, que en México se amplió durante las campañas presidenciales de los años 2000 y 2006, se regresa a la idea original del partido político: el partido como organización. Desde esta perspectiva, la organización partidaria está obligada a salir en busca de los ciudadanos. Moisés Ostrogorski describe en su libro sobre los partidos políticos a los “caucus” de Nueva York recibiendo a los inmigrantes para ayudarlos a conseguir empleo y más tarde convertirlos en votantes del partido. La palabra “caucus”, de origen algonquino, nace en Boston en el siglo XVIII, para denominar al club político organizado para la consecución de un interés o la defensa de una causa.
Pero la organización no sólo tiene este significado. Max Weber concebía al partido político como la empresa encargada de llevar votantes a las urnas. Para él tiene como motivación la “socialización que, descansando en el reclutamiento…libre, tiene como fin proporcionar poder a sus dirigentes dentro de una asociación, y otorgar por ese medio a sus miembros activos determinadas probabilidades ideales o materiales y adeptos racionales…”.
La idea de la organización se fundamenta en que la sociedad humana no funciona como una máquina compuesta por piezas mecánicas, sino como un cuerpo organizado. Por eso los partidos políticos sólo pueden existir en comunidades de algún modo socializadas, es decir, comunidades que poseen un ordenamiento racional, que permite al personal político actuar y entrar en contacto con sus partidarios.
La originalidad de la organización de los partidos es el criterio que Duverger retiene: “los partidos actuales se definen menos por su programa o la clase de sus adherentes que por la naturaleza de su organización: un partido es una comunidad de una estructura particular. Los partidos modernos se caracterizan ante todo por su anatomía”.
Por eso, considerando la legislación electoral vigente, debe plantearse la pregunta de cómo llegar al mayor número de votantes, cómo difundir las propuestas programáticas y los principios ideológicos que las sustentan. Para mí la respuesta es dar mayor importancia a la organización territorial de los partidos.
La estructura territorial de los partidos políticos tiene pocos datos bibliográficos en el corpus sobre el tema y ha sido prácticamente desconocida. La organización territorial va a descansar en la nueva teoría de las organizaciones que da a los grupos y equipos un papel fundamental. En esto, la comunicación juega un papel clave y los medios de comunicación seguirán jugando un rol fundamental, al igual que la prensa partidista, como señalaba Robert Michels en 1911. El liderazgo ejercido como relación del poder y los diferentes diques que el derecho público imponga a este tipo de liderazgo, también es un problema que aparece constantemente en la vieja y la nueva teoría de la organización. Por supuesto que la organización se ha actualizado e incluye a los sistemas que la hacen flexible y proclive al cambio y la innovación.
La cultura política es un objetivo de comunicación sistémica que los partidos políticos tenderán a cambiar, y que de hecho con la reforma de 2007 se han dado por tarea eliminar el spot publicitario para suplirlo por mensajes más discursivos que vayan al centro de esta cultura política que Almond y Verba encontraron hace 43 años de tipo súbdito. Según las últimas encuestas sobre valores políticos, esta cultura ha cambiado paulatinamente y el ciudadano es hoy más exigente de sus derechos. Sin embargo, un grave problema deberán enfrentar los partidos políticos para crear la ciudadanía conocedora e informada que requiere el sistema político como función retroalimentadora, con una clase política que, al decir de las mismas encuestas, tiene bajos niveles de credibilidad entre el electorado.
El problema será crear ciudadanía con medios, usos y saberes políticos nuevos, como es el caso del marketing político. Crear ciudadanía al mismo tiempo que influenciar las actitudes, los comportamientos y las opiniones de los ciudadanos para obtener su apoyo constituye, en principio, el objetivo buscado. Se parte de que las técnicas del marketing son neutras y pueden ser empleadas tanto para el nivel comercial como político. En la definición de Philip Kotler, “el marketing es el manejo de relaciones redituables con el cliente. El objetivo del marketing consiste en crear valor para los clientes y obtener valor a cambio”.
A partir del nuevo ordenamiento electoral, los partidos políticos enfrentan el reto de ser partidos con campañas orientadas a fines precisos como marcar las necesidades del desarrollo económico, político y social de México, a la manera de las campañas del PRI en el periodo 1946-1994. O ser partidos dogmáticos, apegados a su doctrina, como fue el caso del PAN hasta antes de incursionar en el marketing y ganar con un candidato como Vicente Fox, conocedor y practicante de esa técnica de persuasión. El PRD caería dentro de la categoría de partido que sigue las antiguas tendencias de manejo de la opinión pública, cuyos mensajes y conductas llegan a la demagogia. Partidos que hacen uso de ésta siempre han existido y encuentran una expresión en el populismo latinoamericano.
La legislación electoral vigente establece un régimen entre organización de los partidos, electores y elegidos en que los partidos están obligados a hacer un uso limitado de los medios de comunicación, tal y como establece el artículo 41, fracción tercera, apartado A. Esta regulación de la tríada hará que los partidos fundan sus tres etapas: partido de elegidos, de masas y de electores. En este último la creación de una ciudadanía es básica y es el principal reto que enfrenta el ordenamiento electoral actual.
Los electores mexicanos son una mezcla extraña de ciudadanía exigente pero desinformada, propicia al rumor y al prejuicio, y de un consumidor que exhibe de manera simultánea decisiones racionales, actitudes pasivas ante la oferta de los partidos políticos y puntos de vista cognitivos que lo convierten en solucionador de problemas, y conductas emocionales que lo hacen castigar y odiar antes que reflexionar en la realidad histórica del país, sus logros y sus carencias.
Conclusión
Para concluir quiero decir que México se acerca a la renovación del presidente de la República y del Congreso de la Unión en las elecciones federales de 2012, con reglas del juego cuestionadas a pesar de que parte de ellas responden a la necesidad de corregir errores observados en años anteriores. El sistema político y sus diferentes componentes: partidos políticos, medios de comunicación, clase política e instituciones, encontraron en la reforma de 2007 un reto y una oportunidad para apuntalar la consolidación democrática. El reto es crear una ciudadanía bien informada, capaz de hacer elecciones racionales de acuerdo a los fines que el desarrollo político mexicano ha enfrentado por lo menos desde 1912 cuando se adoptó el sufragio universal.
Octubre de 2010.
