Introducción
México ha vivido un largo proceso de cambio político que le permitió construir los cimientos de un régimen democrático en el que se realicen elecciones limpias, transparentes y confiables, y en donde las autoridades electorales se conduzcan con certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad”.[1] Sin embargo, algunos de los avances logrados se han mostrado insuficientes para asegurar la credibilidad necesaria en los resultados ante deficiencias derivadas de la actuación del organismo autónomo encargado de la organización de las elecciones, el Instituto Federal Electoral (IFE), o ante el peso decisivo de los medios de comunicación en las campañas electorales y la falta de transparencia en el financiamiento de las mismas, lo que dio motivo a una nueva reforma después de la controvertida elección presidencial de 2006.
El interés por dar continuidad al esfuerzo de construcción democrática en el país involucra a un amplio abanico de actores de la sociedad civil, los partidos políticos, el gobierno y organismos internacionales intergubernamentales y no gubernamentales que se han ocupado de dar seguimiento al esfuerzo de transformación emprendido en 1977. En cierta medida la reforma que da motivo a este trabajo es el resultado de ese esfuerzo.
Este trabajo se inicia con una presentación del contexto en que se da la reforma constitucional y legislativa de 2007-2008, para continuar con una mención de los principales cambios introducidos, las reacciones generadas y los retos que enfrenta su aplicación en la primera prueba que enfrentará esta reforma en los comicios federales de julio de 2009.
El contexto de la reforma
En su estudio sobre gobernabilidad democrática en México[2], el Banco Mundial considera que la reforma política que se aprobó en 2007, y que tendrá su primera prueba en el proceso electoral de mitad del actual sexenio, está incompleta. Así, a pesar del interés que despertó el anuncio de una nueva etapa de modificaciones en el ámbito electoral que permitiera profundizar el proceso iniciado tres décadas atrás, y subsanar algunas de las deficiencias que se presentaron en la los comicios de 2006, el resultado de la labor realizada por el Congreso de la Unión no cumplió con las expectativas creadas.
Es posible observar que las modificaciones realizadas no responden a los problemas que plantea la consolidación democrática en el país. Hay que recordar que las transiciones a la democracia no sólo pretenden un cambio de régimen, sino que tienen la intención de hacer a un país competitivo en el escenario internacional, lo cual implica profundas transformaciones económicas, políticas, sociales y culturales.
En México se han identificado los problemas y se han establecido las medidas a adoptar para resolverlos, y si bien las reformas generales que se han planteado han quedado truncas, el proceso de cambio en materia político-electoral ha transformado al país de manera profunda a lo largo de seis lustros. El camino que falta recorrer está constituido por reformas complementarias que aporten respuestas puntuales a aquellos aspectos que siguen dando fundamento a controversias entre los actores políticos.
Hablando de reformas pendientes se han hecho, por ejemplo, recomendaciones orientadas a apuntalar los derechos políticos. En el Diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en México, publicado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México, se señaló, en primer lugar, la necesidad de “reconocer explícitamente en el texto constitucional los mecanismos de participación directa: referéndum, plebiscito e iniciativa popular, y adoptar una Ley Federal de Participación Ciudadana que garantice los mismos”. [3] Hasta ahora éste sigue siendo un tema pendiente pues no se ha dado ese debate propuesto por diversas fuerzas políticas que buscan incorporar a la Carta Magna estas formas de participación.
En segundo lugar se propuso: “Reformar la legislación electoral, a fin de incorporar una ley de partidos, la reglamentación del voto de los mexicanos en el extranjero, optimizar la fiscalización de los gastos de campañas y precampañas electorales y la reducción del financiamiento a los partidos…”.[4] Es decir, desde el año 2003 en que se publicó este documento, se había advertido la necesidad de completar procesos como el del voto de los mexicanos en el extranjero, lo cual se realizó y permitió que éste se diera por primera vez en la elección presidencial de 2006. Sin embargo, los temas más conflictivos del financiamiento de campañas y precamapañas no fueron tocados convirtiéndose en un punto conflictivo en esa misma elección.
En tercer lugar se hizo referencia a la necesidad de garantizar el carácter ciudadano, autónomo y profesional de la autoridad electoral”.[5] Esta recomendación tendría una enorme importancia pues coincide con la llegada al IFE como consejero presidente de Luis Carlos Ugalde, quien no había logrado un consenso entre los partidos políticos que integraban la Cámara de Diputados, pues si bien obtuvo la mayoría de votos para ocupar el cargo por el apoyo dado a su candidatura por el Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido Acción Nacional (PAN) y Partido Verde Ecologista de México (PVEM), no había logrado revertir las dudas del Partido de la Revolución Democrática (PRD) y sus aliados en la Cámara de Diputados. Con el paso del tiempo las críticas se convirtieron en descalificaciones y, al final del proceso electoral de 2006, en la demanda unánime de los partidos políticos de su salida del IFE.
De tal forma que la reforma electoral que entró en vigor el 13 de noviembre de 2007, retoma algunos de los aspectos que habían sido señalados por especialistas, la opinión pública y organismos internacionales como asuntos pendientes en el proceso de construcción democrática del país, y cuya primera consecuencia fue la renuncia del Consejero Presidente del IFE el 14 de diciembre de ese mismo año.
Aspectos relevantes de la reforma
La reforma electoral de 2007 implicó una serie de modificaciones a nivel constitucional y legal. La reforma a la constitución, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007, implicó la modificación de los artículos 6º, 41, 85, 99, 108, 116, 122 y 134. Se incluyeron aspectos puntuales, como la incorporación del derecho de réplica en el artículo 6º, y cambios sustantivos del artículo 41 para introducir ajustes básicos como definiciones relacionadas con las agrupaciones políticas nacionales y los partidos políticos; la inclusión de nuevas reglas para el uso de la radio y la televisión por parte de éstos; la precisión de las formas de financiamiento posibles; el fortalecimiento de los mecanismos de fiscalización sobre los recursos de los partidos, la regulación de las campañas y precampañas y la adopción de nuevas normas organizativas y funcionales para los organismos electorales.
La adecuación del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) para reglamentar las nuevas disposiciones constitucionales fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de enero de 2008, y tres semanas más tarde se eligió al nuevo consejero presidente del IFE y dio inicio la sustitución escalonada de los consejeros electorales con la elección de dos de ellos. De esta manera se completó el proceso de reforma y dio inicio la aplicación de las normas que regirán el proceso electoral federal de 2009 por parte de nuevos responsables de la organización de los procesos electorales.
Algunas de las reglas que guian los comicios de este año dieron respuesta al sentir de la sociedad, mientras que otros cambios motivaron fuertes críticas por parte de la opinión pública que vio con desconfianza el resultado de las modificaciones realizadas por legisladores de todos los partidos políticos.
Respecto al primer tipo de reacción podemos subrayar la reducción del financiamiento público que se otorga a los partidos políticos. Esta medida fue bien recibida por los mexicanos que, en términos generales, rechazan el monto tan elevado que se les destina en un país de pobres, con enormes rezagos en rubros básicos como alimentación, educación, salud y vivienda. Como ha señalado Alan Ware, el dinero es uno de los dos principales recursos utilizados por los partidos políticos durante las campañas (el segundo es el trabajo voluntario de militantes y simpatizantes).[6] El dinero se emplea para pagar espacios publicitarios en los medios de comunicación, para pegar y distribuir propaganda escrita, para pagar encuestas de opinión y, en el caso de nuestro país, para financiar los regalos que se dan a los posibles votantes. La reforma de 2007 va a cortar de manera decisiva el gasto publicitario al prohibir la compra de tiempo para difundir las campañas en radio y televisión.
En segundo lugar cabe destacar que el mejoramiento de los mecanismos de fiscalización de los recursos canalizados a las campañas y precampañas de los partidos políticos también respondió a una demanda repetidamente expresada como un obstáculo a la equidad y la transparencia de la competencia partidista. En México, al igual que en muchos países del mundo, los aspirantes a ocupar cargos de elección popular inician sus precampañas mucho antes de los tiempos formales establecidos para los procesos de selección de candidatos y la fecha prevista para la jornada electoral, lo que en el pasado implicó que se destinarán recursos a la promoción de candidatos y partidos que quedaban fuera de la regulación que por ley debía realizar el IFE sobre las campañas electorales.
En el lado opuesto, es decir, aquellos cambios introducidos para satisfacer los intereses de los partidos políticos más que las demandas de la opinión pública, se encuentran las decisiones en torno a la sustitución de los consejeros del IFE, que fue vista como un claro retroceso en el camino que se había transitado a partir de 1996 para garantizar la autonomía del organismo encargado de la organización de las elecciones federales. Como señaló Luis Medina Peña en su momento, “la remoción de los consejeros del IFE vía una reforma constitucional…es una violación de reglas esenciales del juego previamente acordadas”[7].
Ciertamente, este aspecto fue el más cuestionable, pues puso en duda la autonomía de la autoridad electoral. Con ello se asestó un golpe a una institución que gozaba de mayor credibilidad que los políticos y sus partidos, y se ubica a contracorriente de lo que se espera en la etapa de consolidación democrática en el país.
Un segundo aspecto fuertemente debatido fue el tema de las restricciones a la contratación de tiempo en los medios de comunicación introducidas a nivel constitucional. La polémica giró --y sigue girando en momentos en que las campañas políticas se desarrollan— en torno a la prohibición para la contratar anuncios en la radio y la televisión por medio de los cuales partidos políticos, particulares y personas morales pudiesen difundir sus puntos de vista sobre algunos temas y propuestas que surgieran al calor de la campaña política. Esta prohibición no es una medida excepcional adoptada en nuestro país, sino más bien se ubica en una posición mayoritaria. De hecho, sólo en una democracia consolidada de larga data, Estados Unidos, se permite la compra de tiempo en la televisión para las campañas electorales.[8]
Sin embargo, en México dio motivo a una polémica que se mantiene viva. Si para algunos la prohibición fue fruto de una mala lectura del uso de los medios electrónicos en Europa (el modelo adoptado), con lo cual se cerraron las puertas a la posibilidad de que en México las campañas se conviertan en un espacio para debatir las ideas y propuestas en torno al futuro del país.[9] Para otros, fue un verdadero atentado a la libertad de expresión, como lo consideran los 15 intelectuales y periodistas que, en diciembre de 2007, interpusieron un amparo ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en contra de ese punto específico de la modificación al artículo 41 constitucional.
Al margen de esta polémica es importante subrayar que al reducir el espacio para el marketing político, que en México se amplió durante las campañas presidenciales de los años 2000 y 2006, se regresa a la idea original del partido político: el partido como organización.[10] Desde esta perspectiva, la organización partidaria está obligada a salir en busca de los ciudadanos. Moisés Ostrogorski describe en su libro sobre los partidos políticos[11] a los “caucus” de Nueva York recibiendo a los inmigrantes para ayudarlos a conseguir empleo y más tarde convertirlos en votantes del partido. La palabra “caucus”, de origen algonquino, nace en Boston en el siglo XVIII, para denominar al club político organizado para la consecución de un interés o la defensa de una causa.
Pero la organización no sólo tiene este significado. Max Weber concebía al partido político como la empresa encargada de llevar votantes a las urnas. Para él tiene como motivación la “socialización que, descansando en el reclutamiento…libre, tiene como fin proporcionar poder a sus dirigentes dentro de una asociación, y otorgar por ese medio a sus miembros activos determinadas probabilidades ideales o materiales y adeptos racionales…”.[12]
La idea de la organización se fundamenta en que la sociedad humana no funciona como una máquina compuesta por piezas mecánicas, sino como un cuerpo organizado. Por eso los partidos políticos sólo pueden existir en comunidades de algún modo socializadas, es decir, comunidades que poseen un ordenamiento racional, que permite al personal político actuar y entrar en contacto con sus partidarios.
La originalidad de la organización de los partidos es el criterio que Duverger retiene: “los partidos actuales se definen menos por su programa o la clase de sus adherentes que por la naturaleza de su organización: un partido es una comunidad de una estructura particular. Los partidos modernos se caracterizan ante todo por su anatomía”.[13]
Por eso, ante la reforma electoral ahora vigente, debe plantearse la pregunta de cómo llegar al mayor número de votantes, cómo difundir las propuestas programáticas y los principios ideológicos que las sustentan. Para mí la respuesta es dar mayor importancia a la organización territorial de los partidos.
La estructura territorial de los partidos políticos tiene pocos datos bibliográficos en el corpus sobre el tema y ha sido prácticamente desconocida.[14] La organización territorial va a descansar en la nueva teoría de las organizaciones que da a los grupos y equipos un papel fundamental. En esto, la comunicación juega un papel clave y los medios de comunicación seguirán jugando un rol fundamental, al igual que la prensa partidista, como señalaba Robert Michels en 1911. El liderazgo ejercido como relación del poder y los diferentes diques que el derecho público imponga a este tipo de liderazgo, también es un problema que aparece constantemente en la vieja y la nueva teoría de la organización. Por supuesto que la organización se ha actualizado e incluye a los sistemas que la hacen flexible y proclive al cambio y la innovación.
La cultura política es un objetivo de comunicación sistémica que los partidos políticos tenderán a cambiar, y que de hecho con esta nueva reforma se han dado por tarea eliminar el spot publicitario para suplirlo por mensajes más discursivos que vayan al centro de esta cultura política que Almond y Verba encontraron hace 43 años de tipo súbdito. Según las últimas encuestas sobre valores políticos, esta cultura ha cambiado paulatinamente y el ciudadano es hoy más exigente de sus derechos. Sin embargo, un grave problema deberán enfrentar los partidos políticos para crear la ciudadanía conocedora e informada que requiere el sistema político como función retroalimentadora, con una clase política que, al decir de las mismas encuestas, tiene bajos niveles de credibilidad entre el electorado.
El problema será crear ciudadanía con medios, usos y saberes políticos nuevos, como es el caso del marketing político. Crear ciudadanía al mismo tiempo que influenciar las actitudes, los comportamientos y las opiniones de los ciudadanos para obtener su apoyo constituye, en principio, el objetivo buscado. Se parte de que las técnicas del marketing son neutras y pueden ser empleadas tanto para el nivel comercial como político. En la definición de Philip Kotler, “el marketing es el manejo de relaciones redituables con el cliente. El objetivo del marketing consiste en crear valor para los clientes y obtener valor a cambio”[15].
A partir del nuevo ordenamiento electoral, los partidos políticos enfrentan el reto de ser partidos con campañas orientadas a fines precisos como marcar las necesidades del desarrollo económico, político y social de México, a la manera de las campañas priístas de 1946 a 1994. O ser partidos dogmáticos, apegados a su doctrina, como fue el caso del PAN hasta antes de incursionar en el marketing y ganar con un candidato como Vicente Fox, conocedor y practicante de esa técnica de persuasión. El PRD caería dentro de la categoría de partido que sigue las antiguas tendencias de manejo de la opinión pública, cuyos mensajes y conductas llegan a la demagogia. Partidos que hacen uso de ésta siempre han existido y encuentran una expresión en el populismo latinoamericano.
La legislación electoral vigente establece un régimen entre organización de los partidos, electores y elegidos en que los partidos están obligados a hacer un uso limitado de los medios de comunicación, tal y como establece el artículo 41, tercera parte, apartado A. Esta regulación de la tríada hará que los partidos fundan sus tres etapas: partido de elegidos, de masas y de electores. En este último la creación de una ciudadanía es básica y es el principal reto que enfrenta el ordenamiento electoral actual.
Los electores mexicanos son una mezcla extraña de ciudadanía exigente pero desinformada, propicia al rumor y al prejuicio, y de un consumidor que exhibe de manera simultánea decisiones económicas racionales, actitudes pasivas ante la oferta de los partidos políticos y puntos de vista cognitivos que lo convierten en solucionador de problemas, y conductas emocionales que lo hacen castigar y odiar antes que reflexionar en la realidad histórica del país, sus logros y sus carencias.
Conclusión
Para concluir quiero decir que, a mi juicio, la reforma electoral representa un reto para el sistema político y sus diferentes componentes: partidos políticos, medios de comunicación, clase política e instituciones. Es un reto que apunta a lograr el mejoramiento de todos sus componentes en beneficio de crear una ciudadanía mejor informada que sea capaz de hacer elecciones racionales de acuerdo a los fines que el desarrollo político mexicano ha enfrentado por lo menos desde 1912 cuando se adoptó el sufragio universal.
* Doctor en Estudios Políticos, Universidad de París X- Nanterre. Profesor de titular “C”, de tiempo completo, definitivo, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México.
[1] Artículo 116 de la Constitución Política
[2] Banco Mundial, Gobernabilidad democrática en México: más allá de la Captura del Estado y la Polarización Social
[3] México, OACNUDH, 2003, p. IX. Esta Oficina destaca en la presentación de su informe que México “es uno de los pocos países en el mundo en los que las Naciones Unidas han emprendido [la tarea de realizar un diagnóstico de los derechos humanos a solicitud de sus autoridades] y es el primer caso en que [esa tarea] se realiza con la participación de representantes de organismos civiles y entidades gubernamentales, en el marco de un proceso abierto e independiente”.
[4] Ibidem.
[5] Ibidem.
[6] Alan Ware, Partidos políticos y sistemas de partidos, Madrid, Istmo, 2004, p. 451.
[7] “Los usos de la ciencia política”, en Campus, suplemento del periódico Milenio, jueves 18 de octubre de 2007, p. 19.
[8] Al respecto véase Alan Ware, op. cit., pp. 441-481.
[9] Ibidem.
[10] Para una revisión del desarrollo teórico sobre los partidos políticos, v.: Víctor Hugo Martínez López, “Partidos políticos: un ejercicio de clasificación teórica”, en Perfiles Latinoamericanos, año 17, núm. 33, enero-junio 2009, pp. 39-63.
[11] La démocratie et les partis politiques, Paris, Seuil, [1902], 1979.
[12] “Tipos y estructuras de partidos”, en K. Lenk y F. Neumann (eds.), Teoría y sociología críticas de los partidos políticos, Barcelona, Anagrama, 1980, p. 299.
[13] Maurice Duverger, Los partidos políticos, México, FCE, 12 ed., 1990.
[14] Uno de los pocos estudiosos de los partidos políticos en México que se ha ocupado de la misma es César González Olguín, en su trabajo “La modernización del PRI: el paso pendiente de la estructura sectorial a la territorial”, en Muñoz Patraca, V. M., Partido Revolucionario Institucional: 1946-2000. Ascenso y caída del partido hegemónico, México, Siglo XXI Editores/UNAM, 2006, pp. 67-92.
[15] Philip Kotler y Gary Armstrong, Marketing. Versión para Latinoamérica, México, Pearson Prentice Hall, 11ª. ed., 2007, p. 2.
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